ASSOCIAZIONE UNIVERSITAS-UNIVERSITY, Milano 12 aprile 2003

Seminario

Il valore legale del titolo di studio

Relatore Dott. Carlo Finocchietti

Direttore del CIMEA

(Centro di Informazione sulla Mobilità e le Equivalenze Accademiche, http://www.fondazionerui.it/cimea/index.html)

Oggi vogliamo darci una mano a capire quali criteri bisogna tenere in conto sul dibattito riguardante il titolo di studio.

Quindi vogliamo affrontare il tema del valore legale: a livello mondiale vi sono due grandi scuole di pensiero. Nella nostra tradizione storica si è inserito il dibattito iniziato nel 1968; mentre fino ad allora la cultura dominante sosteneva il valore legale - la cultura liberale allora innervava gran parte del Governo e della Confindustria -  nel 1968 si comincia a parlare di abolizione del valore legale da parte di tutta la cultura di sinistra, statalista per sua natura e da parte di una porzione dell’intellighentia cattolica. Si osservò, in generale, uno spostamento del mondo cattolico verso posizioni di maggiore libertà, assumendo scelte  politiche che prima appartenevano al liberismo.

Vi è stata poi nei decenni seguenti una evoluzione nettissima del pensiero riguardo al valore legale del titolo di studio tanto che i sostenitori della sua abolizione si può dire che abbiano già vinto la loro battaglia culturale, in quanto esso si è progressivamente depotenziato.

In cosa consiste il valore legale del titolo di studio? Si tratta dell’attività di certificazione di un percorso, significa fissare un certo livello di conoscenze e competenze da acquisire. Tale attività di certificazione è normalmente presente anche nei sistemi liberisti. Nei paesi di diritto romano, di diritto positivo, tale valore legale produce effetti che non sono limitati solo all'ente che li ha rilasciati, ovverosia l'ordinamento conferisce effetti civili giuridici: vale per l’accesso alle professioni ed è lo snodo di entrata alle carriere pubbliche.

Infatti quando uno studente si laurea in scienze politiche, per esempio, lo si proclama laureato “per i poteri conferitomi dalla legge…”.

Dunque, cosa significa abolire il valore legale del titolo di studio?

Probabilmente non è possibile a questo riguardo elaborare una soluzione semplice, infatti tale valore legale si poggia su due pilastri:

·      l’ordinamento didattico, e

·      l’esame di stato.

Noi sappiamo che le nostre lauree hanno alle spalle un corpus di conoscenze che sono fissate in un ordinamento didattico nazionale: c'e un ordinamento che stabilisce cosa debba studiare un laureato di una certa disciplina.

Quindi un titolo non deve essere rilasciato se non comprende il corpus di conoscenze stabilito nell'ordinamento. Se c’è una legge dello stato che regolamenta l’ordinamento relativo al titolo, per togliere il valore legale non basta abrogare il regio decreto che tratta del valore legale del titolo, ma anche la legge che da l'ordinamento.

Tutti abbiamo sentito parlare delle tabelle del 1938, così come della legge quadro e dei decreti che fissavano i titoli che le università potevano rilasciare e stabilivano quali materie erano costitutive: dunque, per esempio,  chi si laureava in giurisprudenza, in base alle tabelle, aveva una formazione della stessa natura in tutto il territorio nazionale.

Poi venne la Codignola, nel 1969, che stabiliva la liberalizzazione dei piani di studio: ogni studente poté elaborare un suo personale piano di studi e questo stemperò il valore cogente nazionale delle tabelle del 1938.

In seguito, nel 1990 la riforma (legge 341, che ha tra l’altro creato il diploma universitario) supera il vincolo disciplinare e rende obbligatorio un insegnamento all'interno di un gruppo disciplinare (non più il vincolo di un particolare insegnamento, ma un insegnamento a scelta all’interno di un gruppo) fa sì che due laureati in giurisprudenza alla cattolica di Milano e alla Statale possano avere fatto un percorso molto diverso.

La riforma del 1999 ha eliminato il principio della denominazione uniformata delle lauree ma non ha eliminato la definizione centrale del titolo di laurea: le università non potevano attivare corsi di laurea con titoli al di fuori di una lista centralmente determinata.

L'ultima riforma, da un lato intende aumentare la autonomia delle università, ma dall’altro mantiene il valore legale del titolo. Si pone quindi come elemento cerniera tra l'ordinamento nazionale e l'autonomia degli atenei: ogni titolo deve fare riferimento ad una classe di lauree. E’ venuta meno la definizione nazionale dei titoli e dei curricula ed è rimasta solo la parte obbligata di riferimento dei corsi nel curriculum: c'e stata una definizione a livello nazionale di una quota parte della formazione che costituisce il corpus della classe.

In un concorso pubblico, dunque, non si farà più riferimento a un titolo di laurea ma ad una classe di lauree.

Il secondo pilastro, dicevamo, è costituito dall’esame di stato: lo stato si riserva di verificare se una persona è in grado di esercitare una certa professione. E’ la costituzione che inserisce questo principio: l’articolo 33, nella prima parte della costituzione (tra gli articoli fondanti, non nella seconda parte!).

Quindi per abolire il valore legale non ci vuole solo l'abrogazione di una legge, ma anche una riforma costituzionale, che è un processo più lungo e delicato.

In Italia stiamo progressivamente assistendo ad una profonda riforma dell'ordinamento interno, a cui faceva anche riferimento un problema posto dalla libera circolazione delle professioni in ambito europeo nel quale esistevano due livelli di formazione.

Dobbiamo dunque introdurre una variabile internazionale: le riforme italiane devono armonizzarsi al quadro internazionale!

Ad un estremo osserviamo che ci sono i paesi che sono stati di diritto: lo stato stabilisce i principi, i contenuti e le regole di ogni professione, le istituzioni sono istituzioni statali o legalmente riconosciute e quindi conformate alle regole fissate dallo stato, a protezione del titolo. Mediante la laurea si ottiene, per esempio il titolo di dottore ingegneria, mentre l’esame di stato abilita alla professione di ingegnere e fornisce il titolo di ingegnere. Se una persona si denomina ingegnere senza avere superato l’esame di stato, compie un reato ed è perseguibile. In questo senso lo stato si pone a tutela della frode (protezione del titolo).

In questi paesi i titoli ottenuti all’estero non hanno valore legale e dunque, per poter valere, devono essere sottoposti ad un procedimento di tipo amministrativo che conferisce uno o più effetti civili al titolo riconosciuto.

All'estremo opposto ci sono quei paesi dove vige un principio più forte di libertà, per il quale qualsiasi gruppo di persone può costituire una scuola o università e direttamente determina, in totale autonomia didattica e in assenza di qualsiasi regolamentazione contenuti e livello di profondità di affronto delle discipline oggetto di studio. In questi paesi l'accesso alle professioni è regolamentato unicamente dalle categorie professionali.

In linea di principio, in questi paesi nulla vieta che ci siano più corporazioni della medesima categoria professionale. Per questo modello liberista si fa riferimento agli Stati Uniti, mentre, all'estremo opposto, si ritrova l'Italia del 1938.

Se queste possibilità sono chiare, allora possiamo individuare le situazioni intermedie: in realtà gli estremi sono in data odierna situazioni ideali più che reali.

Gli stati di diritto hanno infatti progressivamente inserito elementi di autonomia didattica e liberalizzato progressivamente la definizione delle istituzioni che forniscono l'insegnamento e anche del piano di studi adottato, mentre permane il principio del valore legale e della sua protezione.

Allo stesso tempo i paesi che erano in totale autonomia hanno fatto dei passi in direzione opposta, per ragioni diverse, tra le quali possiamo esemplificarne una: se la Ford deve reclutare ingegneri meccanici preferisce avere dei metodi per comparare diverse formazioni perché poi li deve inquadrare e li deve retribuire.

Analogamente, per i medici, c'e bisogno di fissare degli standard mediante attività di accreditamento che hanno il compito di definire degli standard: le università continuano ad essere libere ma le società di accreditamento si riservano di verificare periodicamente la validità degli standard richiesti. Con il sistema di accreditamento la libertà delle università deve fare i conti con dei controlli e delle regole poste dalle società di accreditamento: così le due posizioni estreme si stanno avvicinando.

Nell'un caso le regole sono dettate dallo stato, nell'altro le regole sono dettate dalle corporazioni professionali, dominate dalle lobby e dai poteri forti dell'economia.

Penso che si arriverà ad un punto di sintesi in cui le due grandi scuole di pensiero possano incontrarsi. Un caso interessante è fornito dal Belgio che aveva una regolamentazione che prevedeva titoli a gradi legali  e titoli a gradi scientifici privi di valore legale (in realtà tale sistema è stato appena abrogato perché era stato proposto dalla parte francofona e per ragioni politiche è stato abbandonato).

Ora il sistema dell'accreditamento è stato adottato anche in Italia. C’è infatti un

procedimento amministrativo formale che approva una proposta, fatta entro certe regole, dall'università stessa, che porta all’accettazione mediante un procedimento prima bottom-up per ottenere l’approvazione romana, poi top-down fino al decreto rettorale finale.

Si tratta di requisiti minimi: si verifica, al di là degli aspetti formali, se l’università dispone di quella serie di requisiti (in termini di numero di docenti etc) che consentono di avere l'accreditamento e solo i corsi accreditati ricevono il contributo statale.

Questo è l'accreditamento dei corsi e poi c'è un accreditamento delle strutture, così come avviene anche negli altri paesi dell'Europa Continentale.

Chiaramente questa e' una riforma italiana perché rimangono vigenti due enti che presiedono a due valutazioni.

Si apre il dibattito

Intervento: “Il mercato esprime una serie di bisogni che rendono ulteriormente importante il percorso personale del piano di studi scelto.”

Questa giustissima osservazione ha portato come conseguenza che si è fatto un supplemento alla riforma che prevedesse un certificato che attesta cosa lo studente ha materialmente studiato, il particolare percorso di studi portato a termine.

E’ vero, è cambiato il mercato, ma anche lo stato nel dopoguerra era molto diverso dallo stato attuale. Lo stato nel dopoguerra è stato trainante sia dal punto di vista dell'intervento statale nell'economia, valga come esempio l’intervento della Cassa del Mezzogiorno, mirato a rendere meno dispari le diverse regioni italiane; questo tipo di stato dirigista e interventista ora non c’è più. Invece ora lo stato ha un ruolo meno diretto: tenta di rispondere alle proposte dei cittadini e si va progressivamente decentralizzando su tutti i fronti, pensate alla salute come esempio preclaro.

Non a caso in questo stato sono le authorities che regolano i sistemi, alcuni di essi così mobili e cangianti (si pensi alle telecomunicazioni). Le authorities (CUN, CNBSU, CNSU, comitati regionali di coordinamento, etc) fanno sì che un rettore, per decidere qualcosa, lo deve fare in una rete di relazioni e non più solo con riferimento a Roma.

Intervento: L’esigenza dell’esame di stato per l’esercizio delle professioni in presenza della legalità del titolo di studio

L'Italia differenzia i titoli accademici dai titoli professionali, anche questo dipende da Gentile. Egli riteneva che l'esercizio della professione e l'università dovevano mantenere la rispettiva autonomia, in particolare sosteneva che l’università non dovesse essere asservita alle professioni. Dall’ideologia di Gentile sfugge solo il campo sanitario, per il quale si unifica in un solo esame di stato il riconoscimento del titolo accademico e di quello professionale. Di fatto, per quasi tutte le professioni, l'esame di stato  e' una ripetizione di un esame riepilogativo del corso di studi, molto più che una verifica della preparazione alla professione.

In questa problematica deve intervenire la comparazione con gli altri sistemi europei. Uno studente in Italia, dopo aver terminato gli studi in legge ed aver così ottenuto il titolo di dottore in legge, deve fare anni di praticantato e sostenere più esami per ottenere il titolo di avvocato. In Spagna, invece, uno studente che ha terminato gli studi della facoltà di legge, è avvocato. Per una legge della CEE che stabilisce un sistema di reciproco riconoscimento, accade che il neolaureato spagnolo è avvocato in Italia, così che ci sono stati neolaureati italiani che hanno ottenuto il riconoscimento della loro laurea in Spagna, così da ritornare in Italia ed essere subito avvocati!

Nel paragone tra gli stati europei si è deciso di affrontare innanzitutto il caso delle discipline mediche e sono emerse due direttive,  si è fissato un corso di laurea di sei anni con un triennio biologico e si sono stabiliti i contenuti disciplinari essenziali, così ogni stato ha poi modificato le sue tabelle. Date queste premesse tutti i laureati del modello sono equiparati. Questo tipo di perequazione ha fatto emergere la necessità di prevedere il caso del dentista: in Italia non c'era, era un ramo della medicina specifico e adesso invece c’è, così come è previsto per veterinaria, farmacia, ecc. Si era in quel periodo alla fine degli anni settanta ed entro il 1992 (CEE) bisognava avere compiuto questa analisi per tutte le professioni, che sono centinaia. Fu chiaro che non ce la si faceva, si capì che non era possibile risolvere caso per caso e si decise di non partire più dal corso di studi, ma dal prodotto finito: la figura professionale.

Evidentemente sancire una direttiva comunitaria significa stabilire un rapporto fiduciario che riguarda il reciproco riconoscimento dei titoli professionali, con meccanismi di compensazione. Per esempio, per l'ingegnere inglese che fa solo tre anni di studi, si richiede una durata doppia in pratica professionale in Italia, oppure un periodo di esercizio della professione nello stato straniero pari al doppio degli anni di studio di differenza, oppure ancora il superamento diretto di una prova di conoscenze per colmare il gap. Questo è il modo con cui in Italia si affronta il riconoscimento del titolo professionale.

Necessariamente i sistemi europei si stanno mettendo a  confronto: il passaggio alle lauree triennali è certamente in gran parte dovuto al paragone internazionale.

Inoltre, per completare il quadro complesso che sto cercando di descrivervi, vige un accordo internazionale (parallelamente agli accordi economici come quello del WTO) denominato GATS (General Agreement on Trade in Services) che si occupa di come paragonare e scambiare i servizi a livello internazionale. Tra i servizi ci sono le scuole e le università. Per effetto di questo accordo, le  scuole straniere possono insediarsi in Italia e richiedere fondi statali!

Intervento: Il riconoscimento dei titoli professionali rilasciati dai sistemi d’istruzione di altri paesi non U.E.

Altro fenomeno abbastanza notevole numericamente è rappresentato dal riconoscimento dei titoli professionali provenienti dai paesi dell’est: prevalentemente polacchi, russi e albanesi. Qui l'esigenza non nasce dal GATS, ma dalla legge sull'immigrazione del 1999. Gli immigrati presentano domanda al ministero di giustizia che, con parere dato dall'ordine e senza riferimenti alle università, richiedono meccanismi di compensazione simili a quelli adottati per i richiedenti dell’unione europea.

Intervento: Chi ha diritto al titolo di dottore: il laureato triennale o il laureato specialistico?

Per quanto riguarda la controversia relativa al titolo di dottore, sul piano internazionale il termine dottore si riferisce solo al dottorato di ricerca, mentre baccalaureato, licenza e dottorato costituiscono la tripartizione dei gradi accademici, così come essi erano stati concepiti alla nascita delle università. Tale tripartizione è stata mantenuta in toto dalle università vaticane: la Pontificia, la Lateranense e la Gregoriana mantengono una perfetta corrispondenza  con il sistema medievale. Il sistema anglosassone  mantiene la funzione del secondo livello, mutandone il nome: alla licentia docendi corrisponde il magister o master.

Inoltre magister sta anche per mastro istruttore alla professione, quindi ha due valenze: il riconoscimento di conoscenze che abilitano all’insegnamento teorico o professionale.

In ogni caso il doctor all’estero fa riferimento all'ultimo livello di studio!

L'Italia ha, nel corso del tempo, cambiato le regole medioevali, anche se c’è chi sostiene che il nostro sistema di laurea precedente, con un periodo di ricerca non banale per la tesi, equivalga a un dottorato straniero.

Nella riforma non si fa cenno al titolo di dottore. Infatti nel D.M. 509 c’era una frase che affermava che i laureati triennali non hanno diritto al titolo di dottore, ma all’epoca della discussione si decise di stralciare la menzione al titolo, affinché non si arenasse tutta la riforma con una eterna discussione su quelle tre righe. Quindi la riforma è passata senza dirimere tale busillis: ora chi ha conseguito una laurea triennale riceve il titolo di laureato. Però, a causa di una legge precedente che affermava l’equivalenza del titolo di laurea con il conferimento del titolo di dottore, lui e lui soltanto ha diritto al termine dottore (Il Regolamento Studenti, Regio Decreto 4 giugno 1938, n. 1269, prevede infatti all'articolo 48 che "a coloro che hanno conseguito una laurea, e ad essi soltanto, compete la qualifica accademica di dottore"). Inoltre, la legge 13 marzo 1958, n. 262 all'articolo 1 recita: "Le qualifiche accademiche di dottore, compresa quella honoris causa, le qualifiche di carattere professionale, la qualifica di libero docente possono essere conferite soltanto con le modalità e nei casi indicati dalla legge".

All’epoca dell’approvazione della riforma si intendeva far passare il concetto che la vera laurea era la triennale (si voleva che non si desse per scontato che la triennale era fortemente degradata e che il vero titolo fosse quello della quinquennale) e per questo era meglio tralasciare la questione sul titolo di dottore, tanto più che si supponeva che tale questione avrebbe potuto essere affrontata nel testo unico sull’istruzione. Tale testo unico era in fase di preparazione ed aveva lo scopo di raccogliere tutta la giurisdizione sull’argomento in una stesura compatta: infatti dal  regio decreto del 1932 ad oggi nessun giurista può avere presente tutto ciò che è stato scritto sulla materia ed era chiara la necessità di riunire in un unico testo tutte le leggi in vigore. Cassese si inventò addirittura la “prova di resistenza” per sfrondare la enorme proliferazione di leggi e leggine in materia: ci potevano essere delle leggi ancora in vigore che, se sottoposte ad una prova di resistenza, cioè ad una verifica di quanto fossero effettivamente utilizzate, potevano essere giudicate come decadute. Poi è finita la legislatura e il testo unico è ancora da riprendere!

(appunti a cura di Greselin Francesca, Università Milano-Bicocca, non rivisti dall’Autore della relazione)